Wie telt er? Hoe McKinsey de Californische huisvestingscrisis hyper-de-pieper opjut

Door Zelda Bronstein

Eventuele overeenkomsten met de Nederlandse werkelijkheid, berusten geheel op toeval.

Toen Gavin Newsom zich in 2017 kandidaat stelde voor het gouverneurschap van Californië, beloofde hij de “inspanningen te leiden om de 3,5 miljoen nieuwe woningen te bouwen die we tegen 2025 nodig hebben”. Newsom gaf toe dat het doel “gedurfd” was, maar stelde dat “onze oplossingen net zo gedurfd moeten zijn als het probleem groot is.” ¹ Iedereen was het erover eens dat het huisvestingsprobleem van Californië groot was. Het vooruitzicht om tegen 2025 3,5 miljoen woningen te bouwen werd echter sceptisch ontvangen.

Het doel is inderdaad ongrijpbaar gebleken. In januari 2020, een jaar na zijn gouverneursinauguratie, antwoordde Newsom aan een kritische verslaggever dat het cijfer was “vastgesteld door een rapport van McKinsey” en voegde eraan toe dat zijn bureau “een meer genuanceerde schatting” zou publiceren.” ² Dat was nog niet gebeurd op 14 september 2021, de dag dat hij een dreigement tot terugroeping afsloeg. New York Times-verslaggever Conor Dougherty merkte op dat Newsom’s belangrijkste tegenstander, talkshowhost Larry Elder, het niet nakomen van zijn campagnebelofte door de zittende president had aangehaald als “een voorbeeld van gebroken beloftes”. Dougherty merkte op dat Elder “geen verfijnd onderzoek nodig had om fouten in het getal te vinden: in een staat die ongeveer 100.000 wooneenheden per jaar toestaat, is het leveren van 3,5 miljoen-35 jaar woningen in het huidige tempo bijna een fysieke onmogelijkheid.” ³

In maart 2022 kwam de regering Newsom met een nieuw huisvestingsplan waarin de woningbehoefte van Californië voor de komende acht jaar werd geschat op “meer dan 2,5 miljoen woningen.” ⁴ De gouverneur gaf geen commentaar, maar de gekrompen doelstelling werd gesignaleerd in een sardonische tweet van Los Angeles Times-verslaggever Liam Dillon: “Sommige doelpalen zijn vandaag officieel verplaatst.” ⁵

De politiek van het mogelijke

In feite waren de doelpalen vanaf het begin verplaatsbaar. Op het gebied van huisvesting bedrijft Newsom wat Louise Amoore de “politiek van de mogelijkheden” noemt, een soort bestuur dat handelt in “mobiele normen”.⁶ De onstabiele criteria komen voort uit de logica die ten grondslag ligt aan derivaten: algoritmen leggen “associaties tussen x, y, z en p, niet als definitieve normen, maar als contingent en veranderlijk, modulerend in ruimte en tijd”. Onzekerheid is ook inherent aan statistische berekeningen, maar terwijl probabilistische logica voorvallen met een lage waarschijnlijkheid aan de randen van een standaardverdeling (denk aan de bell curve) wegfiltert, leidt een dergelijke possibilistische redenering [van wat kan maar niet hoeft te gebeuren] tot en erkent zij “onvoorspelbare en potentieel catastrofale” gebeurtenissen die zich nog niet hebben voorgedaan en misschien zelfs nooit zullen plaatsvinden. Dienovereenkomstig staan “algoritmische oordelen” maatregelen toe die worden genomen als reactie op toekomstige crises, “hoe onwaarschijnlijk en onwaarschijnlijk ook”.

Politieke autoriteiten die zich op een dergelijke logica baseren, verhullen de onvoorspelbaarheid ervan en beweren te handelen op basis van objectief bewijsmateriaal. En, merkt Amoore op, hun beslissingen kunnen rekening houden met “frequenties uit het verleden”, maar ook met toekomstige onbekenden en persoonlijke overtuigingen. In elk geval, “wat belangrijk is, is niet de nauwkeurigheid die wordt verkregen uit grote hoeveelheden gegevens, geanalyseerd en statistisch beoordeeld, maar de begrijpelijkheid van het derivaat als een instrument, zijn precisie als een basis voor beslissing”. In de volksmond worden derivaten geassocieerd met de handel in pandbrieven van hypotheken waarvan de ineenstorting de wereldwijde recessie van 2008 versnelde. Nu, grotendeels dankzij de verspreiding ervan door managementconsultants als McKinsey, is “de zakelijke kennis die aan het begin van de eenentwintigste eeuw de modellen voor het omarmen van risico’s domineerde … een hulpmiddel geworden” voor politieke besluitvormers. Amoore onderzoekt hoe dergelijke kennis het veiligheidsbeleid en de veiligheidspraktijk heeft gevormd.

Met het gebruik van mogelijke gegevens die als “bruikbaar bewijsmateriaal” worden aangemerkt, beweren particuliere consultants, academische onderzoekers en officiële analisten dat de belangrijkste factor in de huisvestingscrisis in Californië de lokale weerstand tegen ontwikkeling is. De staat beroept zich op die gegevens om een verregaande centralisatie van het grondgebruik te rechtvaardigen, waardoor het risico van investeringen in onroerend goed is verschoven van de particuliere vastgoedsector naar het publiek. De gecombineerde financialisering van het huisvestingsbeleid en de centralisering van het grondgebruik was al ruim tien jaar aan de gang voordat Newsom gouverneur werd, maar zijn regering heeft deze projecten nieuwe legitimiteit en rechtskracht gegeven. Daarmee hebben hij en zijn bondgenoten de huisvestingscrisis van de staat niet verzacht, laat staan opgelost ⁷ en daar is een goede reden voor: de remedies die zij nastreven zijn onbewezen en aantoonbaar onbewijsbaar. Hun succes ligt veeleer in het feit dat ze die situatie hebben uitgebuit ten gunste van een autoritair kapitalisme naar Californisch model, waarvan de invoering een voorbeeld is voor andere staten.⁸

McKinsey benchmarkt de huisvestingsbehoefte van Californië

Het McKinsey-rapport waarnaar Newsom verwijst, “A Tool Kit to Close California’s Housing Gap: 3.5 Million Homes by 2025” ⁹ biedt een casestudy van de werking van de dubbelzinnigheid van adviesbureaus. De Tool Kit, in 2016 gepubliceerd door de interne denktank van het managementadviesbureau, het McKinsey Global Institute (MGI), illustreert het instrumentalisme dat Amoore’s possibilistische politiek voedt. Het bewijs dat MGI aanbiedt ter ondersteuning van zijn beweringen – voor zover het bewijs aanbiedt – heeft een twijfelachtige relatie met de waarneembare werkelijkheid en, in veel gevallen, met de beweringen zelf. Wat onbetwistbaar is, is de bedoeling van het rapport: de huisvestingscrisis in Californië aanwakkeren, de draconische oplossingen van de Tool Kit rechtvaardigen en de goedkeuring ervan door de Californische beleidsmakers vergemakkelijken. In dat opzicht was het rapport een succes. ¹⁰ Newsom is slechts één van de vele bestuurders die zich op de beweringen hebben beroepen. Het California Department of Housing and Community Development, medewerkers van de wetgevende macht en staatswetgevers hebben allemaal verwezen naar de bevindingen. De doelstelling van 3,5 miljoen nieuwe woningen tegen 2025 werd in de staatswet opgenomen door SB 330, de Housing Crisis Act van 2019. ¹¹

Een tekort van drieënhalf miljoen woningen is zowel schokkend als ondoorgrondelijk. De berekening ervan is dan ook de eerste opdracht van de Tool Kit. MGI kwam tot het getal door de woningbehoefte van Californië te benchmarken. McKinsey definieert een benchmark als een gekwantificeerde standaard waartegen de prestaties van “vergelijkbare peers” worden afgezet. ¹² Benchmarkers doen echter veel meer dan de prestaties van peers vergelijken. Zij presenteren de presteerders als gelijken en als concurrenten.

Om deze transformatie te bewerkstelligen gebruiken ze de logica van de afgeleide. Eerst ontleden ze de dingen – in dit geval Californië, New Jersey en New York – in geselecteerde attributen die door correlatie met elkaar verbonden zijn (de x, y en z van Amoore’s algoritmen). Vervolgens maken ze de dingen vergelijkbaar door de kenmerken te kwantificeren. Ze stellen dan numerieke doelen of benchmarks vast – hier het aantal wooneenheden – en registreren het succes van de dingen bij het halen van die doelen; plaatsen hun prestaties op een hiërarchische openbare schaal; zetten hen onder druk om hun superieuren te evenaren; en geven de hele wedstrijd een ethisch tintje. De wedstrijd is oneindig. Zoals Isabelle Bruno opmerkt, “is de benchmark, d.w.z. het referentiepunt dat als doel wordt geïdentificeerd, een bewegend doel dat niet eens en voor altijd kan worden bereikt.” ¹³ Hij “wordt alleen vastgesteld om te worden ingehaald en vervangen door de laatste ‘beste presteerder’.” Waar het om gaat, benadrukt Bruno, is “niet alleen het delen van kennis, maar het herverdelen van macht en legitimiteit”. Met zijn “harmoniserende statistieken en kwantificerende indicatoren” maakt management benchmarking het mogelijk om “totaal verschillende openbare diensten, gebieden en bevolkingsgroepen aan hetzelfde concurrentieregime te onderwerpen”. Voor McKinsey is dat een goede zaak: “Meer concurrentie betekent een sterkere productiviteitsgroei, wat op zijn beurt een sneller groeiende economie betekent en meer rijkdom om te delen.” ¹⁴

Met dat credo als leidraad heeft MGI het woningaanbod van Californië, berekend als wooneenheden per hoofd van de bevolking, vergeleken met de overeenkomstige cijfers voor New York en New Jersey. De consultants vonden de drie staten “een nuttige vergelijking, gezien hun demografische profielen, economische output per hoofd van de bevolking en landeconomie”. Vergeleken met de andere twee staten had achterblijver Californië “een tekort van ongeveer twee miljoen eenheden”, het “basisscenario”. Als Californië zijn bevolkingsgroei tot 2025, zoals geraamd door Moody’s Analytics, zou accommoderen aan hetzelfde tempo per hoofd als New York en New Jersey, zou het 1,5 miljoen extra woningen nodig hebben. Ergo, de “kloof” of benchmark van 3,5 miljoen nieuwe woningen.¹⁵

In 2018 verklaarden demografen van de University of Southern California dat McKinsey zijn schatting van de woningbehoefte van Californië sterk had opgeblazen door gebruik te maken van “een percentage nieuwe woningen per hoofd van de bevolking”, dat “alle mensen gelijk telt, inclusief kinderen, volwassenen in de werkende leeftijd en gepensioneerden.” ¹⁶ Met andere woorden, McKinsey was te werk gegaan alsof kinderen en gepensioneerden evenveel kans hadden om een huishouden te vormen als volwassenen in de werkende leeftijd. Daarentegen is “de meest aanvaarde methode onder deskundigen om een verband te leggen tussen bevolking en huisvesting” het percentage gezinshoofden dat “de mate van gezinsvorming van elk specifiek” segment van de bevolking meet. De demografen waren “geschokt en verbitterd” over de “exorbitante omvang” van de raming van McKinsey; hun eigen berekeningen raamden de behoefte aan 2,5 miljoen nieuwe woningen. Zij maakten ook bezwaar tegen het feit dat het MGI zich baseerde op “een combinatie van ervaringen uit New York en New Jersey”. Ze merkten op dat het aantal gezinshoofden “varieert tussen plaatsen en ook in de tijd” en voerden aan dat de gegevens beperkt zouden moeten worden “tot onze eigen staat”.

De USC critici realiseerden zich blijkbaar niet dat McKinsey – volgens de New York Times “de meest gerespecteerde stem in consulting” – het protocol van management consultants volgde. Die aanpak, schrijft William Davies, “wordt ingegeven door het verlangen om besluitvormers te stimuleren, eerder dan een neutrale of objectieve kijk op de wereld te bieden die de toetsing kan doorstaan….Empirische gegevens worden gebruikt in de mate dat ze een beleidsverhaal ondersteunen, of waardevolle vragen doen rijzen over toekomstige beslissingen, maar worden nooit geanalyseerd omwille van de analyse.” ¹⁷ Door politiek leiderschap gelijk te stellen met zakelijk leiderschap, vinden concurrentiedeskundigen “de uitvoerende macht opnieuw uit op een manier die verenigbaar is met de marktlogica”. Hun ideaal is de “heroïsche” bedrijfsleider wiens beknopte besluitvorming haar bedrijf in staat stelt de existentiële bedreigingen van de geglobaliseerde economie te overwinnen. “Het bevel is te gehoorzamen, of anders mogelijk ten onder te gaan.” De consultants zelf beïnvloeden deze “charismatische managers”-stijl. “Het zijn hun persoonlijkheid, zelfvertrouwen en overtuigingskracht die reden zijn om te geloven en te volgen.”

Davies’ profiel van de expertise van managementconsultants als crisisgedreven, dwingend en empirisch ongegrond belicht het cynisme van McKinsey. Een lange voetnoot bij de benchmarking oefening van de Tool Kit stelt: “Een beperking van [onze] methodologie is dat ze niet controleert voor de verschillende demografische factoren die bijdragen tot de vorming van huishoudens, waaronder leeftijd, inkomen en etniciteit, die variëren op lokaal niveau en tussen staten.” ¹⁸ Deze erkenning lijkt vooruit te lopen op de bezwaren van de demografen van de USC. Maar het MGI gaf geen analytische vergissing toe; het signaleerde een beroepsrisico. De Tool Kit merkt verder op dat “[andere] analisten die het woningtekort van Californië hebben geschat met behulp van verschillende methodes ook een zeer groot woningtekort hebben gevonden.” Onderzoekers die zich houden aan academische conventies zouden de verschillen hebben gespecificeerd en hun eigen procedure hebben gerechtvaardigd. In plaats daarvan ging McKinsey verder en liet de indruk achter dat berekeningen van de woningbehoefte in Californië onbepaald zijn.

Hot Spots voor huizenbouw

De Tool Kit is een handleiding, een zelf omschreven “blauwdruk om gemeenschappen te helpen de huisvestingskloof te dichten” en daarmee “de sociale gelijkheid, levenskwaliteit en economische concurrentiekracht in de staat Californië te verbeteren”. Het schatten van de woningbehoefte van Californië was nog maar het begin. De volgende stap was het aantonen van de haalbaarheid van het beoogde groeiscenario. Daartoe inventariseert McKinsey vervolgens “hot spots voor huisvesting”, plaatsen in Californië waar volgens het bedrijf tot 5,6 miljoen nieuwe woningen kunnen worden gebouwd met een aantrekkelijk rendement. Volgens MGI heeft de staat de capaciteit om maar liefst 225.000 woningen te bouwen op braakliggende stedelijke grond die al bestemd is voor meergezinswoningen; 1,2 miljoen tot drie miljoen woningen binnen een halve mijl van grote doorvoerpunten; bijna 800.000 woningen door huiseigenaren toe te staan eenheden aan hun huizen toe te voegen; bijna een miljoen woningen op grond die bestemd is voor meergezinswoningen, maar die onderbenut is; en meer dan 600.000 betaalbare eengezinswoningen op “aangrenzende” grond die momenteel bestemd is voor niet-residentieel gebruik.

Deze cijfers worden geïllustreerd aan de hand van kaarten met “kansrijke” percelen. De begeleidende bespreking is voorzien van een voetnoot met nog een opmerking over methodologische speelruimte: “Onze schatting van vijf miljoen potentiële eenheden vertegenwoordigt de fysieke capaciteit voor nieuwe woningen in Californië; we hebben niet geprobeerd de economische haalbaarheid van de bouw van dit nieuwe aanbod in verschillende gemeenschappen in de staat te onderzoeken.” Deze keer zijn er geen verwijzingen naar andere analyses. Dat cijfer: niemand anders had een dergelijk onderzoek ondernomen.

De beslissing om de economische haalbaarheid van de nieuwe huisvesting niet te beoordelen kan verbijsterend lijken; de Tool Kit staat immers bol van de financiële berekeningen. Bezien door Davies’ lens is het logisch: McKinsey vertrouwde op zijn “krachten van overtuigende representatie”. Net als de andere grote rapporten van het bedrijf is de Tool Kit verpakt in zowel de potsierlijke publicatie-vereisten van academische wetenschap – toelichtingen, voetnoten, grafieken, tabellen, kaarten, een technische bijlage en een bibliografie – als de sierlijke opmaak van een op hoog niveau geproduceerde zakelijke prospectus – kleurenfoto’s, infographics en veel witruimte – een presentatie die autoriteit en toegankelijkheid uitstraalt.

Hulpmiddelen om de regels te veranderen

Het MGI adviseert dat om de miljoenen beoogde woningen te “ontsluiten”, het nodig zou zijn “de spelregels te veranderen”. Daartoe stelde het tientallen “instrumenten” voor waarvan het gebruik de vereiste “innovaties in de openbare en particuliere sector” zou vergemakkelijken. In tegenstelling tot de benchmarking en het in kaart brengen, waren deze instrumenten afkomstig van een agenda die de Bay Area Council, de lobby van de grootste werkgevers in de regio, al sinds 1980 in verschillende vormen in omloop had gebracht, en van een ideologisch afgestemd rapport dat de San Diego Planning Commission in 2015 had gepubliceerd. ¹⁹ In 2016 nam de staatscoalitie voor groei, California Forward, het MGI in de arm om de stedelijke en regionale programma’s op te schalen naar staatsbrede dimensies. Het resultaat was de Tool Kit.

Het verhaal van het rapport gaat als volgt: California’s woningcrisis is geworteld in het falen om de groeiende bevolking van de staat te huisvesten. Door het ontoereikende aanbod zijn de prijzen sterk gestegen, met als gevolg een verlies van 140 miljard dollar aan economische productie per jaar en een jaarlijks tekort aan woonruimte van 50 miljard dollar. Die kloof kan echter alleen worden gedicht door te zorgen voor woningen voor huishoudens van alle inkomensniveaus. Het treffen van dergelijke voorzieningen is het eigenlijke werk van “marktgestuurde vastgoedontwikkeling”. Als ze de kans krijgen – en in het geval van betaalbare woningen voor de minstbedeelden, de nodige subsidies en stimulansen – zullen particuliere bouwers bouwen. Helaas worden ze daarin belemmerd, deels door de lage productiviteit van de bouwsector, die “niet alleen stagneert, maar in feite afneemt”. Dat is geen kleinigheid, aangezien “arbeid ongeveer de helft van alle bouwkosten uitmaakt.”

Maar het veel grotere probleem, te oordelen naar de aandacht die het krijgt in de Tool Kit, is een politieke structuur die risico’s creëert voor ontwikkelaars. In McKinsey’s beknopte formulering:

Het goedkeuringsproces voor ruimtelijke ordening in Californië is grotendeels discretionair, waarbij de macht berust bij de lokale overheden. Deze realiteit van gedecentraliseerde besluitvorming, in combinatie met een op de gemeenschap gebaseerde politiek en de milieu-eisen van de staat, leidt tot een aanzienlijk langere en riskantere goedkeuringsprocedure dan in andere rechtsgebieden.

Lokale processen van ruimtelijke ordening kunnen complex en onvoorspelbaar zijn, vooral wanneer ze betrekking hebben op de betrokkenheid van het publiek. Voor bouwers, die hun projecten meestal op krediet financieren, is tijd geld. In Californië worden “de meeste ontwikkelaars en individuele eigenaren van onroerend goed niet alleen geconfronteerd met lange en onzekere termijnen, maar ook met hoge grondkosten en extra uitgaven voor ingenieurs, architecten, advocaten en personeelsoverhead in afwachting van goedkeuring”. Zij worden ook geconfronteerd met de uitdagingen van ruimtelijke ordening. Gewoonlijk wordt deze bevoegdheid door de staten gedelegeerd aan de lokale overheden en worden de toegestane gebruiksdoeleinden op bepaalde locaties vastgelegd, worden bouwhoogten en dichtheden beperkt en wordt vereist dat nieuwe woningen dure parkeerplaatsen buiten de bebouwde kom hebben. Lokale impact fees verplichten bouwers om de eisen die hun ontwikkelingen stellen aan infrastructuur en openbare diensten te verzachten. Om de zaken nog ingewikkelder te maken, verschillen de regels per jurisdictie, waardoor het goedkeuringsproces extra tijd en kosten met zich meebrengt.

Een belangrijke oorzaak van deze beperkingen is de eerbied van lokale kiezers voor reactionaire huiseigenaren. Inwoners die hun huis kochten toen de stad er nog op een bepaalde manier uitzag, willen dat dat zo blijft en kunnen zich verzetten tegen de ontwikkeling van de stad vanwege de gevolgen voor parkeren, verkeer, scholen, zichtlijnen of het karakter van de gemeenschap. Gemeenteraadsleden die beslissingen nemen over ruimtelijke ordening reageren op de stem van huiseigenaren en creëren zo een omgeving waarin het gemakkelijker is om “nee” te zeggen tegen woningbouw dan “ja”. Bovenal willen huiseigenaren die in buurten wonen die bestemd zijn voor eengezinswoningen dat hun raadsleden “Nee” zeggen tegen meergezinswoningen – het soort ontwikkeling waarvan de proliferatie de basis vormt voor de visie van de Tool Kit op massale groei.

Als bewijs dat lokale weerstand het “creëren van woningen” heeft geblokkeerd, wijst McKinsey op de lage naleving door Californische steden van de door de staat opgelegde woningtoewijzingen, “vooral voor de segmenten met zeer lage inkomens, lage inkomens en matige inkomens”. Zoals de Tool Kit het zegt,

Elke acht jaar voert de regering een regionale beoordeling van de woningbehoefte uit en wijst aan elke regio een bepaald aantal beoogde eenheden toe, die vervolgens de productiedoelstellingen voor elke jurisdictie bepaalt. Lokale overheden zijn verplicht de zones en plannen voor de eenheden vast te stellen, maar geven ontwikkelaars niet noodzakelijk toestemming om ze te bouwen.

Omdat “staatsfondsen voor lokale overheidsprojecten gewoonlijk worden verstrekt ongeacht de huisvestingsprestaties”, hebben steden die in gebreke blijven “weinig reden om lage nalevingspercentages aan te kaarten”.

Groeimijdende lokale overheden zijn niet de enige belemmering voor de woningbouwproductie. MGI beweert dat “[een] primaire reden waarom het verlenen van vergunningen zo complex is, de California Environmental Quality Act (CEQA) is…”. Gepasseerd in 1970, California’s belangrijkste milieu statuut staat de gedecentraliseerde politieke actie toe die de Tool Kit betreurt. Zoals David Pettit, advocaat bij de Natural Resources Defense Council, in 2013 schreef, wordt de wet “meestal alleen afgedwongen door burgers die naar de rechter stappen.” ²⁰ Maar overheidsinstanties dienen ook CEQA-procedures in. MGI beweert dat CEQA rechtszaken huisvestingsprojecten “maanden of jaren” vertragen.

Kortom, lokale politieke actoren zijn grotendeels verantwoordelijk voor de huisvestingscrisis in Californië. Hieruit volgt dat aan de woningbehoefte van de staat alleen kan worden voldaan door de woningmarkt te isoleren van bottom-up democratie. Besluitvorming moet worden gecentraliseerd, lokale prerogatieven moeten worden ingeperkt, en milieubeoordelingen moeten worden beperkt. Tegelijkertijd moet het publiek worden blootgesteld aan en zelfs verantwoordelijk worden gesteld voor de risico’s van particuliere ontwikkelaars. Om ervoor te zorgen dat steden zich houden aan de Regionale Huisvestingsbehoeften, stelt de Tool Kit stimulansen voor zoals “het verhogen van de toewijzing van belastinginkomsten aan steden die meer huisvesting goedkeuren”, het koppelen van “staats- en regionale dollars aan lokale huisvestingsprestaties” en “het verlenen van meer autonomie op het gebied van ruimtelijke ordening aan steden die hun RHNA-doelen halen”. Voor onverzettelijke jurisdicties beveelt McKinsey strafmaatregelen aan, zoals de oprichting van een beroepscommissie op regionaal niveau, waartoe ontwikkelaars zich kunnen wenden als een gemeente hun “bestemmingsplan-conforme” woningbouwproject heeft afgewezen. In plaats van impact fees stelt McKinsey voor dat de kosten van nieuwe infrastructuur kunnen worden gedragen door “alle huiseigenaren” in een stad, of dat “vergoedingen kunnen worden verdeeld over een brede basis van gebruikers” via regressieve maatregelen zoals “facturering van nutsvoorzieningen, voertuigvergunningen, parkeervergunningen, wegentol of omzetbelasting”. Om “groei met hoge dichtheid en gemengd gebruik aan te moedigen” en tegelijkertijd “de termijnen en risico’s voor ontwikkelaars te beperken”, moeten parkeervereisten tot een minimum worden beperkt of helemaal worden afgeschaft. Om CEQA “misbruik” tegen te gaan, moet het goedkeuringsproces voor landgebruik “voor projecten die voorzien in kritieke huisvestingsbehoeften”, zoals “meergezinswoningen op specifieke locaties die een betaalbare component bevatten”, worden “gestroomlijnd”. Dat is een code om de goedkeuring van dergelijke projecten “ministerieel” of “van rechtswege” te maken, waardoor milieubeoordeling en elk ander discretionair openbaar proces komen te vervallen.

Realiteit ontkend

De aanbevelingen van McKinsey zijn in strijd met de fundamentele realiteit van de woningmarkt. Steden bouwen geen woningen, dat doen ontwikkelaars. En in tegenstelling tot de kernveronderstellingen van de Tool Kit, hangt de vraag of ontwikkelaars woningen bouwen voornamelijk af van factoren waar steden geen controle over hebben: de grillen van de bouwcyclus en de kosten en beschikbaarheid van grond, arbeid, materialen en krediet. Als een project niet haalbaar is – dat wil zeggen, niet het rendement oplevert dat ontwikkelaars, hun investeerders en hun schuldeisers eisen – wordt het niet gebouwd. Zie de Bay Area in de winter van 2022-2023. In San Francisco moest de bouw van tienduizenden woningbouwprojecten nog beginnen. ²¹ Uit een studie in opdracht van de raad van toezicht van de stad bleek dat ontwikkelaars onder de gunstigste voorwaarden nog steeds geen woningen onder de marktprijs zouden bouwen. In San Jose vertelde het stadsbestuur dat de bouwkosten zelfs nieuwe woningen tegen marktprijzen “onhaalbaar” maakten in hun stad. Stijgende rentevoeten, inflatie en knelpunten in de toeleveringsketen hadden de bouw in het hele land vertraagd, terwijl de toename van werk op afstand “sommige ontwikkelaars zich afvragen of het wel zin heeft om projecten in stadscentra uit te voeren.” ²²

De aanval van de Tool Kit op de California Environmental Quality Act is eveneens ongegrond. De bewering van het rapport dat CEQA rechtszaken woningbouwprojecten vaak maanden of jaren vertragen wordt niet gestaafd door de enige bron met voetnoten, een studie uit 2000 van het California Department of Housing and Community Development. De bibliografie van de Tool Kit vermeldt twee standaard citaten voor CEQA tegenstanders, een paar studies van Jennifer Hernandez et al. die CEQA rechtszaken onderzochten die gedurende twee periodes werden aangespannen, respectievelijk 2010-2012 en 2013-2015. Beide studies zijn overtuigend ontkracht op methodologische gronden. ²³ De Tool Kit stelt dat “het verkorten van het grondgebruik goedkeuringsproces voor huisvesting” door de CEQA toetsing af te schaffen “Californiërs 422 miljoen dollar per jaar kan besparen”; er wordt niet uitgelegd hoe deze cijfers zijn berekend.

De problemen van slimme groei

Ondanks de aanval op CEQA, beweerde McKinsey dat de agenda van de Tool Kit milieuvriendelijk is: “Het plaatsen van woningen bij openbaar vervoer verhoogt de connectiviteit en het gemak en vermindert de wildgroei, het dichtslibben van snelwegen en de uitstoot van broeikasgassen”. Deze bewering heeft geen voetnoot, maar de bibliografie van het rapport bevat een handvol relevante studies. Het verslag van Jed Kolko uit 2011 voor het Public Policy Institute of California toont aan dat de capaciteit van transit-georiënteerde ontwikkeling (TOD) om mensen uit hun privé-auto’s en in het openbaar vervoer te krijgen onduidelijk is, en dat het programma geconfronteerd wordt met ontmoedigende obstakels, vooral in Californië.

De financiële levensvatbaarheid van het openbaar vervoer hangt af van het massapatroon. De nabijheid van het openbaar vervoer is een sleutelfactor voor het aantal reizigers. “Het gebruik van het openbaar vervoer neemt snel af naarmate de afstand tot het station groter wordt: een kwart mijl is de grens die de meeste mensen voor de meeste verplaatsingen te voet afleggen. Bovendien, hoewel “de werkgelegenheidsdichtheid nauwer verbonden is met het verkeer dan de woondichtheid … hebben beleidsstudies en aanbevelingen zich voornamelijk of uitsluitend gericht op woondichtheid en woongroei in de buurt van transitstations”.

Terwijl, ondanks de publieke opinie, de woningdichtheid in Californië 49 procent boven het nationale gemiddelde ligt, is de werkgelegenheidsdichtheid in de staat 15 procent lager “en net als de nationale trend aan het dalen”.

Kolko analyseerde de groei en dichtheid van werkgelegenheid en woningen rond de 217 doorvoerstations in Californië die tussen 1992 en 2006 operationeel werden. Hij richtte zich op vaste spoorlijnen, metro’s, trams en snelle busvervoersroutes, modaliteiten met een grotere passagierscapaciteit en, in het geval van vaste spoorlijnen, de duurzaamheid die “ook bijdraagt aan hun aantrekkingskracht voor de bijbehorende ruimtelijke ontwikkeling”.

Zijn “belangrijkste bevinding”: “er was geen toename van de werkgelegenheid in verband met de opening van doorvoerstations.” Erger nog, “TOD-strategieën zijn er gemiddeld niet in geslaagd de ontwikkeling van woningen te bevorderen, waarop deze strategieën doorgaans gericht zijn: in feite blijkt de groei van woningen in de gebieden rond nieuwe doorvoerstations aanzienlijk trager te verlopen dan in vergelijkbare gebieden. Kolko drong er bij de staat op aan om “intensieve” commerciële ontwikkeling te bevorderen ten opzichte van woningbouw in de buurt van stations. Die aanbeveling kwam met meer voorbehouden:

Zelfs als het beleid inzake ruimtelijke ordening en de vraag naar ruimte in de buurt van een doorgangsstation de dichtheid in de buurt van een doorgangsstation zouden doen toenemen, zou het effect op de regionale VMT [Vehicle Miles Traveled] waarschijnlijk klein zijn: ….[driekwart van de werknemers binnen een halve mijl van een doorgangsstation rijdt naar het werk, de meesten van hen alleen. Zelfs binnen een straal van een kwart mijl van een doorvoerstation – slechts vijf minuten lopen – pendelt slechts 10% van de werknemers met een vaste lijn. Eerdere investeringen in transit in Californië hebben forenzen niet uit hun auto gekregen. Bovendien maken woon-werkverplaatsingen slechts 27 procent uit van de VMT, en reizen voor andere doeleinden – school, sociaal, persoonlijke zaken – gebeuren veel minder vaak met het openbaar vervoer.

Bedenk dan dat de Californische wet een “grote doorvoerhalte” definieert als “een locatie met een bestaand trein- of busstation voor snel vervoer, een veerbootterminal met bus- of spoorvervoer, of de kruising van twee of meer grote busroutes met een frequentie-interval van 15 minuten of minder tijdens de ochtend- en middagspits”. Dat sluit middag-, nacht- en weekenddiensten uit. Ter ondersteuning van zijn aanbeveling om “de huisvesting rond transitknooppunten te versterken”, citeert de Tool Kit die definitie en de bron ervan, de California’s Sustainable Communities and Climate Protection Act van 2008, SB 375. Kolko van zijn kant nam SB 375 op de korrel omdat het “commerciële ontwikkeling ontmoedigt ten opzichte van residentiële ontwikkeling rond doorvoerstations”.

Hij zette een dapper gezicht op de resultaten van zijn onderzoek. Ondanks zijn bevindingen over de verwaarloosbare effecten van TOD op het gebruik van het openbaar vervoer, durfde hij te stellen dat. “Als de door SB 375 aangemoedigde planning erin slaagt de dichtheid in Californië te verhogen, zouden de emissies op regionaal niveau kunnen dalen omdat woningen met een hogere dichtheid doorgaans kleiner zijn en minder energie verbruiken.”

Kolko’s hoopvolle vermoeden resoneert met de bevindingen van een ander item in de bibliografie van de Tool Kit, het veel geciteerde 2014 rapport van klimaatwetenschappers Christopher Jones en Daniel Kammen, die suggereerden dat “bij bevolkingsdichtheden boven een drempel van ongeveer 3.000 personen per vierkante mijl, de koolstofvoetafdrukken van huishoudens [HCF] meestal lager zijn, voornamelijk als gevolg van kleinere woningen, kortere rijafstanden, en ook iets lagere inkomens.” Dat lijkt McKinsey’s categorische eerbetoon aan TOD en de verdichting die de kern vormt van slimme groei te ondersteunen. Maar Jones en Kammen ontdekten dat “voorsteden met een grotere bevolkingsdichtheid in feite een merkbaar hogere HCF hebben, grotendeels vanwege inkomenseffecten”, en dat steden zelf een enorm scala aan koolstofvoetafdrukken van huishoudens vertonen. Nog belangrijker is dat zij waarschuwden dat hun

resultaten moeten worden gezien in de context van onzekerheid en de methoden die zijn gebruikt om de schattingen af te leiden. Wij hebben nationale enquêtegegevens gebruikt om de consumptie op fijne geografische schalen te voorspellen en hebben gemiddelde broeikasgasemissiefactoren gebruikt om de emissies te ramen. Deze aanpak verbergt belangrijke regionale verschillen.

Zoals Salim Furth opmerkt, worden ook lokale verschillen verborgen. Jones en Kammen, schrijft Furth, “baseren zich op niet-plaatsgebonden enquêtes om schattingen te maken die ze vervolgens projecteren op plaatsen … Gebruikers willen echt een causale schatting. In plaats daarvan krijgen we “een beschrijvende schatting.” ²⁴

De betaalbaarheidszwendel

De belangrijkste bluf van de Tool Kit is de slinkse behandeling van de betaalbaarheid van huisvesting. De inleiding van het rapport gaat over de benarde situatie van de minst welvarende inwoners van Californië:

Aangezien de prijzen van onroerend goed in Californië drie keer zo snel stijgen als de inkomens van de huishoudens, kan meer dan 50% van de huishoudens in de staat zich de kosten van huisvesting niet veroorloven….. De staat heeft nu een jaarlijks gat van 50 tot 60 miljard dollar in de betaalbaarheid van huisvesting. Vrijwel geen van de Californische huishoudens met een laag of zeer laag inkomen kan de lokale woonlasten betalen. Bijna 70 procent van deze huishoudens zou meer dan de helft van hun inkomen moeten uitgeven om de lokale woonlasten te kunnen betalen.

Het rapport benadrukt dat “de armste huishoudens van Californië het meest worden getroffen door de stijgende woonlasten”. Een lezer zou verwachten dat de bouw van woningen die betaalbaar zijn voor dergelijke huishoudens de topprioriteit van de Tool Kit zou zijn. Dat dit niet zo is kan worden afgeleid uit het feit dat McKinsey’s schatting van de woningbehoefte in Californië niet uitsplitst naar betaalbaarheid. Op pagina 36 van het 44 pagina’s tellende rapport stellen de auteurs namelijk dat “de instrumenten die we hebben besproken – waaronder het identificeren van woningbouwhaarden, het ontsluiten van het aanbod door het verschuiven van prikkels en het verlagen van de kosten en risico’s van het produceren van woningen – miljoenen nieuwe markthuurwoningen kunnen opleveren”; maar dat ze “het probleem voor de meest kwetsbare inwoners van Californië niet zullen oplossen. Mensen met een laag inkomen, speciale behoeften en daklozen zullen steun nodig hebben om toegang te krijgen tot huisvesting. Bovendien is elke maatregel die dergelijke steun zou bieden – bijvoorbeeld door te eisen dat nieuwe meergezinswoningen tegen marktprijzen een betaalbare component bevatten – vergezeld van een waarschuwing: “Bij het opstellen van regelgeving moet rekening worden gehouden met de risico’s en het financiële rendement van ontwikkelaars om ervoor te zorgen dat het beleid inzake betaalbare huisvesting het nieuwe marktgerichte aanbod niet verstikt.” Dienovereenkomstig wordt financiering met belastingverhoging, waardoor lokale instanties een deel van de toekomstige belastinginkomsten kunnen bestemmen voor betaalbare woningen, “krachtig geacht, omdat het niet werkt als een belasting op voorhand voor ontwikkelaars”.

Dergelijke voorwaarden ontbreken bij de aanbeveling van de Tool Kit om accessoire woningen (ADU’s) als “inherent betaalbaar te beschouwen omdat ze gebruik maken van bestaande grond, gebouwen en infrastructuur”. Volgens McKinsey “kan één woning worden gebouwd voor minder dan 25.000 dollar”. Het zal niemand verbazen dat het rapport geen bewijs biedt voor deze absurde bewering. Naast de twijfelachtige betaalbaarheid van ADU’s zijn er nog andere factoren die hun potentiële capaciteit beperken. De typische tweede eenheid is erg klein – een studio of een kleine eenpersoonskamer. En, in tegenstelling tot de meeste verhuurders, wonen ADU eigenaars in de nabijheid van hun huurders. Omdat ze jaloers zijn op hun privacy, kiezen veel verhuurders ervoor om hun tweede woning te verhuren aan vrienden of familie tegen prijzen die onder de marktprijs liggen of om ze helemaal niet te verhuren. Dergelijke regelingen zijn goed voor de sociale solidariteit en het ouder worden, maar bieden weinig perspectieven voor algemene betaalbaarheid.

McKinsey gebruikt de ontberingen van de meest kwetsbare inwoners van Californië om de omvang van de huisvestingscrisis van de staat aan te tonen, maar maakt hun behoeften ondergeschikt aan de eisen van het financiële kapitaal. De belangrijkste reden waarom steden hun doelstellingen voor lage-inkomenswoningen niet halen, is dat marktconforme ontwikkelaars dergelijke woningen niet willen bouwen omdat ze niet de winst opleveren die ze eisen. Erger nog, in tegenstelling tot de bewering in de Tool Kit dat een toenemend aanbod de prijzen verlaagt, verhogen de marktconforme woningen die ontwikkelaars bouwen in een warme markt de waarde van onroerend goed, waardoor de betaalbaarheidskloof groter wordt en bewoners met een laag inkomen uit hun huis dreigen te worden gezet. Deze effecten worden stilzwijgend erkend in de aanbeveling van de Tool Kit om “het risico van verdringing te beperken” door “middelen te verschaffen en beleid te ontwikkelen om grootschalige herontwikkeling mogelijk te maken zonder de huidige bewoners te verdrijven, zoals preferentiële of gereduceerde huurprijzen in nieuwe gebouwen. Een dergelijke beperking zou niet nodig zijn als, zoals McKinsey beweert, marktgestuurde groei zou leiden tot een breed gedeelde welvaart. De consultants gaan voort op die misvatting en leggen de schuld voor het falen van de particuliere vastgoedsector bij lokale politieke actoren, wier bevoegdheden zij overdrijven om hun door de staat opgelegde rechteloosheid en overname van het marktrisico te rechtvaardigen.

Naar sociaal wetenschappelijke maatstaven is een onderzoek dat zo vol zit met misleidende analyses, luchtige voorbehouden en ongeloofwaardige berekeningen als de Tool Kit een debacle. Maar de Tool Kit is geen werk van sociale wetenschap. Het is een oproep voor politieke wapens – propaganda, zo u wilt – gericht op beleidsmakers die niet geneigd zijn om de geloofwaardigheid ervan in twijfel te trekken. Hun ontvankelijkheid was voorspelbaar; de retoriek van de huizencrisis versterkend, gaf McKinsey een nieuwe impuls aan de vermarkte, autoritaire koers die de staat Californië al was ingeslagen.

Bron: Zelda Bronstein, Who’s Counting? How McKinsey Hyped California’s Housing Crisis. Vertaald door HdJ met behulp van Deepl.com Pro.

Noten

• 1 Gavin Newsom, “The California Dream Starts at Home,” Medium, 20 oktober 2017. https://medium.com/@GavinNewsom/the-california-dream-starts-at-home-9dbb38c51cae.

• 2 “California Gov. Gavin Newsom presenteert zijn begrotingsvoorstel voor 2020-21,” ABC10 op YouTube, https://www.youtube.com/watch?v=VESqJEEGIUQ.

• 3 Conor Dougherty, “California Housing is a Crisis Newsom Can Take Into His Own Hands,” The New York Times, 16 september 2021.

• 4 California Department of Housing and Community Development, “A Home for Every Californian: 2022 Statewide Housing Plan,” april 2022, 23.

• 5 Liam Dillon, Twitter post, 2 maart 2022, 3:42 pm. https://twitter.com/dillonliam/status/1499168236025245702.

• 6 Louise Amoore, The Politics of Possibility: Risk and Security Beyond Probability (Durham: Duke University Press, 2013).

• 7 Marisa Kendall, “Housing still lags in spite of laws,” East Bay Times, March 5, 2023.

• 8 Zie bijvoorbeeld het in januari door gouverneur Kathy Hochul aangekondigde New York Housing Compact: https://www.governor.ny.gov/news/governor-hochul-announces-statewide-strategy-address-new-yorks-housing-crisis-and-build-800000. De superioriteit van Californië is gedocumenteerd in Shazia Manji et al., “Incentivizing Housing Production: State Laws from Across the Country to Encourage or Require Municipal Action”, Terner Center for Housing Innovation van UC Berkeley en het Urban Institute, februari 2023.

• 9 Jonathan Woetzel, Jan Mischke, Shannon Peloquin en Daniel Weisfield, “A Tool Kit to Close California’s Housing Gap: 3.5 Million Homes by 2025,” oktober 2016. Rapport van het McKinsey Global Institute.

• 10 Southern California Association of Governments, “A Rundown of Federal and State Legislation,” 1 november 2021, 9. https://scag.ca.gov/sites/main/files/file-attachments/scag-gpla_forum_1_presentation.pdf?163604777. Dit overzicht gaat voorbij aan vijftig jaar beleidsformulering.

• 11 California Department of Housing and Community Development, “California’s Housing Future: Challenges and Opportunities,” februari 2018: 15, 49; Steve Wertheim, Analyse van SB 330 voor de Senaat Derde Lezing, 12 augustus 2019; en Alison Hughes, Analyse van SB 50 voor de Senaatscommissie Huisvesting, 2 april 2019. Scott Wiener, de staatssenator die het McKinsey-rapport het vaakst heeft aangehaald, in het bijzonder de doelstelling van 3,5 miljoen nieuwe woningen, is ook de meest agressieve promotor van het huisvestingscrisisregime van Californië. Zie bijvoorbeeld Senate District 11, “Senator Scott Wiener (D-San Francisco) Introduceert Housing First Legislative Package to Continue Work to Fix California’s Housing Shortage,” 4 januari 2018; Scott Wiener en Daniel Kammen, “Why Housing Policy is Climate Policy, The New York Times, 25 maart 2019; en Scott Wiener, “Complete report on California’s housing shortage & strategies to address it,” met link naar de McKinsey Tool Kit. 20 april 2019. Tweet.

• 12 Tom Danker, Thomas Dorhman, Nancy Killefer en Lenny Mendonca, “How can American government meet its productivity challenge?”. McKinsey & Company, juli 2006, 15.

• 13 Isabelle Bruno, “The ‘Indefinite Discipline’ of Competitiveness Benchmarking as a Neoliberal Technology of Government,” Minerva 47.

• 14 Woetzel e.a., “A Tool Kit,” 2-4.

• 15 Dowell Myers, JungHo Park en Janet Li, “How Much Added Housing is Really Needed in California?”. Rapport, Sol Price School of Public Policy, University of Southern California, mei 2018. Voor een andere diepgaande kritiek op de Tool Kit, zie het bestuur van het Embarcadero Institute, “California’s 3.5M Housing Shortage Number Raises Questions,” Embarcadero Institute, juli 2019.

• 16 Walt Bogdanich en Michael Forsythe, “How McKinsey Got Into the Business of Addiction,” The New York Times, 29 september 2022.

• 17 William Davies, “The Limits of Neoliberalism: Authority, Sovereignty, and the Logic of Competition” (Londen: Sage Publishing, 2014).

• 18 Woetzel e.a., “A Tool Kit,” 2, fn2.

• 19 Voor een vroege versie, zie Bay Area Council, “Housing: The Bay Area’s Challenge of the ’80s,” San Francisco: Bay Area Council, 1980. Voor een recentere versie, zie Bay Area Council Economic Institute, “A Roadmap for Economic Resilience: The Bay Area Regional Economic Strategy,” San Francisco: Bay Area Council, 12 november 2015. Geen van beide rapporten komt voor in de bibliografie van de Tool Kit. Ook ontbreekt de herformulering door California Forward van de huisvestingsagenda van de BAC, die oorspronkelijk werd uiteengezet in het “California Economic Summit Playbook 2013.” https://cafwd.org/resources/summit-playbook-2013/. McKinsey haalt alleen het rapport aan dat door LeSar Development Associates is opgesteld voor de San Diego Housing Commission, “Addressing the Housing Affordability Crisis in San Diego and Beyond: An Action Plan for San Diego Civic Leaders,” 25 november 2015.

• 20 David Pettit, “CEQA-the Litigation Myth,” National Resources Defense Council, januari 2013.
  
• 21 Dineen, “With Bay Area housing construction stalled, developers look to squeeze more units into existing projects,” San Francisco Chronicle, 5 november 2022; Tim Redmond, “New study says market conditions, not city requirements, prevent housing construction, 48 hills, 21 januari 2023.

• 22 California Department of Housing and Community Development, “Raising the roof: California housing development projections and constraints, 1997-2020,” 2000.

• 23 The Housing Workshop, “CEQA: California’s Living Environmental Law: CEQA’s Role in Housing, Environmental Justice & Climate Change,” The Rose Foundation for Communities and the Environment, oktober 2021, 26.

• 24 Salim Furth, “Are the new carbon footprint maps accurate?”. Market Urbanism, 14 december 2022.

Meer lezen: F. Engels, Over het woningprobleem (1872).